Depuis 2015, on a pu observer un accroissement considérable des territoires qui tentent de se convertir à la co-construction. Comme abordé dans le premier billet, rien n’est arrivé par hasard : l’incapacité grandissante du concept d’acceptabilité sociale à assurer le succès d’implantation des projets a entraîné un exode méthodologique et la remise en question du management de la transition. Toutefois, la mise en place des méthodes de co-constructions se heurte à de nombreuses limites comme nous l’avions souligné dans le précédent billet. Si l’on ajoute à cela le flou sémantique permanent dans lequel évolue le processus, alors la co-construction, la démocratie participative, la participation citoyenne, la consultation et la concertation deviennent, dans l’inconscient collectif, une seule et même entité : « plus de démocratie ».

Mais pour autant, est-ce toutefois le cas ? Quelles en sont les limites ?

Vous êtes perdu dans la sémantique ?

Il y a principalement trois raisons pour lesquelles l’ensemble des termes précédemment cités vous évoquent plus moins la même chose. Tout d’abord parce qu’ils convergent dans un même but visant à favoriser l’intégration des citoyens-usagers dans les processus de décision. Ensuite parce que leurs utilisateurs ont eux-mêmes parfois du mal à percevoir leurs singularités. Enfin, parce que beaucoup considèrent que tout ceci est une instrumentalisation des participants pour légitimer une prise de décision tout en se déchargeant de toutes responsabilités[1]. Pour sortir de ce flou il est nécessaire de cadrer quelque peu le débat.

On parle de démocratie participative par opposition à la démocratie représentative consistant à élire, pour une période donnée, un représentant qui mettra (théoriquement) en place un programme pour lequel il a été élu. La démocratie participative consiste alors à donner davantage la parole aux citoyens-usagers. Cette forme de démocratie est très large et englobe l’ensemble des éléments que nous allons aborder par la suite.

La participation citoyenne est une autre appellation de la démocratie participative toutefois le terme est plus courant chez les acteurs non-étatiques, c’est-à-dire ne cherchant pas à valoriser une direction politique mais un protocole. Tout comme la démocratie participative cela englobe tout un arsenal de dispositifs variés.

La négociation intervient lors de projets en cours d’implantation ou de développement lorsque ceux-ci font l’objet de blocages. La négociation est alors une tentative de réponse à la divergence des opinions et volontés. Son but n’est pas de favoriser les bloqueurs ou les porteurs mais de trouver un terrain d’entente qui, par définition, diverge des aspirations de chacun des deux groupes.

La consultation est une action préalable à l’adoption d’un projet qui, le plus souvent, existe déjà à l’état d’ébauche. Elle consiste à recueillir les opinions individuelles d’une population sur un projet d’aménagement, de loi, etc.

La concertation prend sens dans la participation active des acteurs à l’élaboration d’une solution satisfaisante pour tous. Pour celles et ceux qui auront préalablement lu mon premier billet « L’acceptabilité sociale : une affaire de posture(s) ? » cela se rapproche pour beaucoup de la posture de « participation partielle ».

La co-construction est souvent perçue comme synonyme de la concertation. Pour ma part, j’y vois une différence significative dans le degré d’implication voulu offert par la co-construction et dans la méthodologie plus poussée qu’elle propose. A noter également que dans cette logique beaucoup de territoires se revendiquant comme faisant de la co-construction font de la concertation puisque le rôle des participants est relativement limité.

Ces six termes sont parmi les plus courants pour traiter de l’intégration des citoyens aux processus politiques d’implantation, de déploiement ou de développement de projets. Il existe évidemment beaucoup d’autres méthodologies qui sont souvent des hybridations des modèles présentés ci-dessus.  

« Et après ?! »

Il existe donc plusieurs méthodologies vectrices de participation citoyenne. Si l’on ajoute à cela la grande diversité des outils disponibles (sondages d’opinions, ateliers de co-construction, réunions publiques, débats, conventions citoyennes, concours… pour n’en citer que quelques-uns), les acteurs finissent souvent par me demander laquelle est « la meilleure ». Naturellement, il n’est pas si aisé de répondre à ce questionnement. Cela non seulement du fait de la variété considérable des méthodologies et des outils mais aussi par la grande diversité des situations et des contextes dans lesquels évoluent les institutions. Pour illustrer cela, il est évident que si un territoire me demande de lui concevoir un modèle méthodologique dans le cadre d’une ambition précise et qu’il émane de ce dernier une absence quasi totale de contacts avec ses administrés, je ne vais pas lui conseiller une approche dématérialisée mais au contraire une méthodologie développant autant que possible le contact physique. L’objectif étant toujours de répondre à plusieurs problématiques en une solution.

Notons qu’il existe aujourd’hui un abus qui nuit fortement aux territoires autodidactes en matière de démocratie participative : la surutilisation des méthodes.  

Récemment, l’abus des conventions citoyennes est certainement l’exemple le plus significatif. S’il est indéniable que la Convention Citoyenne pour le Climat (2019-2020) était une initiative pertinente suscitant beaucoup d’espoirs quant à une meilleure intégration des citoyens dans les processus politiques, certains territoires la surutilisent désormais. Tous les sujets politiques deviennent alors une motivation à la mise en place d’une convention citoyenne sans interrogation sur la pertinence de la méthode au regard des enjeux soulevés.

Un exemple plus ancien (et, à mon sens, plus grave) est la surutilisation des sondages d’opinions. Tout comme pour le cas précédent, le sondage d’opinion est un outil pouvant favorablement influencer les décisions politiques d’un territoire. Toutefois, à l’inverse des conventions citoyennes, les administrateurs et agents territoriaux pensent souvent que les sondages d’opinions sont accessibles et relativement simple à créer. C’est justement cet argumentaire qui biaise toute la démarche : trop ou trop peu de questions, réponses suggérées dans les questions, manque de choix disponibles, absence de but identifiable ou à l’inverse attentes du sondeurs clairement visibles, impossibilité de ne pas répondre à certaines questions, absence d’anonymat, manque de pertinence des canaux de diffusion… la liste pourrait être encore bien longue.

A titre d’anecdote, la récente relance du débat autour du projet autoroutier de Contournement Est de Rouen a laissé place, tant pour les partisans que pour les détracteurs, à des successions de sondages tous plus biaisés les uns que les autres. Cela a alors largement participé à attiser le conflit entre partisans et détracteurs, à faire émerger quelques théories complotistes de part et d’autre du spectre politique et bien évidemment à creuser un peu plus le fossé entre les deux groupes. In fine, que ce projet autoroutier soit réalisé ou non, il demeurera dans l’esprit de tous un échec politique : un symbole de déchirement entre les acteurs du territoire.

Conclusion

A l’instar d’autres thématiques telle que l’énergie[2], la participation citoyenne ne peut être qu’un « mix » issu d’une palette variée de solutions. A terme, la mise en place de ces méthodologies et outils permettra de fluidifier la prise de décisions sur les territoires et de renforcer sa légitimité. La mondialisation aura d’ailleurs permis de projeter cette demande non pas à l’échelle d’un pays mais dans une perspective internationale, bien au-delà des frontières de sa Scandinavie natale. A l’échelle de la France, nous pouvons raisonnablement penser que ce nouveau souffle offre aux territoires « oubliés » l’opportunité de se forger une réputation nouvelle, à l’image de ceux qui furent précurseurs en matière de transition environnementale.

Par Félix G.R. TURMEL

Consultant, Transition Environnementale et Participation Citoyenne

Chercheur en Sciences Politiques et Sociales, associé au Laboratoire DysoLab, Université de Rouen Normandie

[1] S’il existe en effet des cas avérés d’instrumentalisation, il est à noter qu’une importante part des cas perçus comme tels sont en réalité moins romanesques. Depuis que la législation impose la participation citoyenne dans les processus décisionnels certains territoires mettent en place des procédés de consultation par contrainte sans avoir la volonté d’en tenir compte par la suite : une limite évidente des législations contraignantes.

[2] Il est en effet question du mix-énergétique comme réponse aux enjeux énergétiques actuels. Il ne s’agit alors pas de proposer une énergie alternative et hégémonique au pétrole mais un ensemble d’énergies adaptées aux différents usages, contextes territoriaux, économiques, …